Ekonomisk utsatthet och social trygghet 2016

Bidragsberoendet hos hushåll med utkomststöd har ökat samtidigt som de skattefria bidragens värde urholkats och vi har ett kraftigt underutnyttjande av utkomststödet.

Denna rapport är en uppdatering av ÅSUB:s två tidigare utredningar om ekonomisk utsatthet på Åland (Rapport 2007:4 respektive 2015:2). Föreliggande rapport bygger på data från 2016. Syftet är att undersöka hur den del av det sociala trygghetssystemet som faller under Ålands lagstiftningsbehörighet fungerar i praktiken och i vad mån de olika bidragen minskar risken för relativ fattigdom. Huvudfrågan är: vilken effekt har de skattefria transfereringarna: barnbidrag, bostadsbidrag, utkomststöd, underhållsbidrag och vårdbidrag, haft var för sig och sammantagna för att höja de utsatta hushållens disponibla inkomst?

De förändringar i det skattefria transfereringssystemet som genomfördes mellan 2004 och 2012 ökade i allmänhet bidragens relativa effekt för de klienthushåll som lyfte utkomststöd. Den ökande effekten berodde i första hand på att inkomsterna i utgångsläget var lägre 2012. Utredningen fann att mellan 2012 och 2016 ökade bidragsberoendet ytterligare, främst beroende på sjunkande nettoinkomster hos klienthushållen. Undantaget var hushåll med ensamförsörjare och ett till två barn. Trots att bidragsberoendet ökade har vi enligt ÅSUB:s modellsimulering ett kraftigt underutnyttjande av det potentiella utkomststödet på Åland.

Vi fann också att effekten av höjningen av barnbidragen 2008 kontinuerligt har klingat av sedan dess. Mellan 2008 och 2016 förlorade barnbidragen och ensamförsörjartillägget drygt 11 procent av sitt värde.

Klientgrupperna med ensamboende och ensamförsörjare lyftes i högre utsträckning över gränsen för låg ekonomisk standard 2016 jämfört med 2012. Därmed vändes utvecklingen för dessa utsatta hushåll. En stor del av orsaken till denna vändning kom sig dock av att dessa hushållsgrupper hade förbättrat sitt utgångsläge i form av en relativ höjning av sina inkomster (efter skatt inklusive pensioner och arbetslöshetsersättning).

Inkomstfördelningen något jämnare

Enligt våra mått på inkomstspridning/-ojämlikhet blev Åland mer jämlikt mellan 2004 och 2016. Den avgörande faktorn bakom förändringar i inkomstspridningen på Åland är variationer i höginkomsttagarnas kapitalvinster. Andelen av hushållens totala nettoinkomster som tillföll den fattigaste tiondelen av hushållen ändrades marginellt; från 7,3 till 8,0 procent, mellan 2004 och 2016.

Hushåll och personer utan inkomst

En särskild del av utredningens uppdrag var att kartlägga hushåll och individer som helt saknade inkomst. Det handlar om en mycket liten grupp; 40 hushåll år 2016 (0,3 procent av alla hushåll). Räknar man istället antalet individer i åldern 18 år och uppåt och som inte studerade; 377, blir andelen betydligt större (1,6 procent av motsvarande befolkningsgrupp). En stor majoritet av hushållens referenspersoner (70 procent) och en knapp majoritet av de berörda individerna hade svenska som modersmål.

Arbetslösheten den viktigaste förklaringsfaktorn

Rapporten slår fast att förändringar i arbetslösheten är den viktigaste förklaringsfaktorn till förändringar i andelen utkomststödstagare och mottagare av bostadsbidrag av befolkningen. Det mer anmärkningsvärda i sammanhanget är att de övergripande trenderna i andelen hushåll med utkomststöd och arbetslöshetsgraden för perioden 2000–2016 går åt motsatta håll. Vi fann även att det skett en omfördelning mellan utkomststödet och bostadsbidraget så att det sistnämnda ökat.

Låg utnyttjandegrad av utkomststödet på Åland

Enligt preliminära resultat är utnyttjandegraden av utkomststöd på Åland endast hälften av den i Finland som helhet. Medan mer än hälften, 54 procent, av det berättigade utkomststödet används i Finland är täckningsgraden inte mer än 23 procent på Åland enligt de registeruppgifter ÅSUB har tillgång till. De regionala skillnaderna var stora. I Mariehamn var utnyttjandegraden 25,2 procent, på Landsbygden 20,7 procent och så lågt som 12,5 procent i Skärgården (Se Tabell 1). Orsakerna till den låga utnyttjandegraden kan bero på att klienternas benägenhet att utnyttja stödet är särskilt lågt i ett småskaligt samhälle. Det kan även bero på bristande kunskap om rättigheterna hos klienterna. Man kan inte heller utesluta att kommunernas och handläggarnas tolkning av kriterierna är hårdare på Åland än i Finland.

Andelen personer och hushåll under den relativa fattigdomsgränsen har sjunkit

Den relativa fattigdomsgränsen räknas ut genom att man tar hänsyn till hur hushållens sammansättning påverkar vad inkomsterna räcker till för. Enligt den beräkningsmetod som använts i ÅSUB:s tidigare rapporter (den så kallade OECD-skalan och nettoinkomsten) låg 17,1 procent av hushållen under den relativa fattigdomsgränsen år 2016. Uttryckt i euro innebar det 15 257 på årsbas för ett enpersonshushåll. Motsvarande gräns var 17,3 procent år 2012 och 18,1 år 2004. Rapporten presenterar den första internationella jämförelsen av en åländsk fattigdomsgräns och fann en något högre andel personer under gränsen på Åland jämfört med Finland. Andelen var dock lägre än i Sverige och klart lägre än för EU som helhet.

Vilka hamnar under gränsen?

Liksom 2004 och 2012 var det ensamstående med två barn som löpte störst risk att hamna under fattigdomsgränsen räknad på nettoinkomsten innan tillskottet av skattefria bidrag (nära 60 procent). Vart fjärde ensamhushåll låg under gränsen, vilket innebar en liten minskning sedan 2004 och 2012. Av hushållen med två till fyra vuxna utan barn hamnade i allmänhet en låg andel under gränsen för låg ekonomisk standard.

Andelen ekonomiskt utsatta har generellt ökat i åldersklasserna under 60 år, medan den i allmänhet har minskat i åldersgrupperna över 60. I synnerhet för åldersgrupperna över 70 år kan man avläsa en klar förbättring. Den yngsta åldersgruppen bland männen (18–29 år) är den grupp som fått se sin position försämras mest.

Kvinnornas ställning har förbättrats i det längre perspektivet. Medan andelen ensamboende män under gränsen för låg ekonomisk inkomst ökat något, från 21 till 23 procent 2004–2016, har motsvarande andel för kvinnorna sjunkit från 32 till 26 procent. Andelen ensamstående kvinnor under fattigdomsstrecket har minskat radikalt mellan 2004 och 2016, från 30,6 till 22,6 procent samtidigt som andelen män stigit från 20,5 till 23,1 procent. Bostadsbidraget rättar till en del av skevheten i inkomst mellan könen. Som framgår av Figur 1 nedan är relativ fattigdom fortfarande ändå en könsfråga. Äldre ensamboende kvinnor hamnar i större utsträckning under fattigdomsgränsen än män.  

I det kortare perspektivet såg vi att ensamboende i åldersgrupperna 60 plus överlag avsevärt förbättrat sin position mellan 2012 och 2016 medan övriga, yngre åldersgrupper fått se sin position försämras.

Vem får utkomststöd?

Sammanlagt 448 personer beviljades utkomststöd 2016 (446 år 2012). Bland mottagarna av utkomststöd återfinns ensamboende män som den största gruppen (42 procent) följda av ensamboende kvinnor (25 procent) och ensamstående kvinnor med barn (14 procent). Undersökningen visade även att pensionärernas andel av alla utkomststödstagare radikalt har minskat på senare år; från 13 till 6 procent mellan 2004 och 2012/2016. Garantipensionen på 685 euro som infördes den 1 mars 2011 kan möjligen ha bidragit till att minska behovet av utkomststöd.

De skattefria bidragens effekter

I utredningen ville vi även se närmare på de skattefria bidragens effekter. Vi började med att studera hur den relativa fattigdomsgränsen förändrades efter skattefria transfereringar. Genom att beräkna fattigdomsgränsen först vid bruttoinkomst och sedan stegvis till och med den slutliga disponibla inkomsten fann vi att bidragens omfördelningseffekt – skillnaden mellan andelen hushåll under fattigdomsgränsen beräknade på nettoinkomsten (före bidrag) och beräknad på disponibla inkomsten (efter bidrag) – var betydligt starkare 2016 jämfört med 2012 och 2004.

Undersökningen visade att ensamboende utkomststödstagares disponibla hushållsinkomst – när alla bidrag lagts till – placerade denna hushållsgrupp strax under den relativa fattigdomsgränsen 2016, vilket var en förbättring med drygt fyra procentenheter i förhållande till 2012, men klart under noteringen för 2004. För de ensamboende med utkomststöd ökade bidragens andel av den disponibla inkomsten till 30 procent.

Ensamstående utkomststödstagare med ett barn hamnade på en disponibel inkomst ett par procentenheter under fattigdomsgränsen (se Figur 2 nedan). De behovsprövade bidragen (bostads- och utkomststöd) stod för 25 procent av den disponibla inkomsten. Med barnbidraget taget i beräkningen nådde gruppen 34 procent, vilket ändå var en minskning i förhållande till läget 2012.

Tack vare ett betydligt starkare utgångsläge – högre nettoinkomst – lyftes ensamförsörjare med två barn över fattigdomsgränserna efter skattefria bidrag. Bidragsberoendet sjönk markant för denna grupp. De behovsprövade bidragen gav år 2016 ett tillskott till nettoinkomsterna på 24 procent att jämföra med 30 procent 2012.

En liten del av hushållen med utkomststöd representeras av makar/ sammanboende utan barn och för vilka vi kunde registrera en anmärkningsvärd försämring mellan åren 2004, 2012 och 2016. Försämringen berodde i första hand på en kraftig relativ minskning av nettoinkomsterna. De behovsprövade bidragen stod för 25 procent av den disponibla inkomsten för hushållsgruppen.

Klienthushåll med makar/samboende med flera barn hamnade långt under den relativa fattigdomsgränsen såväl 2012 som 2016. Orsaken till detta är återigen de mycket låga nettoinkomsterna i utgångsläget. De behovsprövade bidragens andel ökade till 27 procent av den disponibla inkomsten.

Sammanfattningsvis

Sammanfattningsvis fann vi att bidragsberoendet hos hushåll med utkomststöd hade ökat överlag såväl i det längre perspektivet (mellan 2004 och 2016) som i det kortare (2012–2016) vilket främst berodde på att den relativa storleken på de utsatta hushållens nettoinkomster sjönk.

Bostadsbidraget har blivit allt viktigare för de utsatta hushållen med utkomststöd. Det faktum att man på Åland inte följde förändringarna i rikslagen år 2015, som innebar att gränsen för godtagbara maximala boendeutgifter sänktes, har till en del inneburit att det allmänna bostadsbidraget kunnat fortsätta att begränsa behovet av utkomststöd.

Beroendet av utkomststöd hos mottagarna av utkomststöd låg år 2016 på 10–16 procent av den disponibla inkomsten. De olika klienthushållens sammantagna beroende av behovsprövade bidrag låg kring 25–30 procent år 2016.

I vår studie analyserade vi närmare kostnadsutvecklingen och drog slutsatsen att en indexhöjning av barnbidragen grovt räknat hade minskat avståndet till fattigdomsgränsen med en procentenhet för de flesta klienthushållen. Motsvarande effekt av en höjning av ensamförsörjartillägget hade minskat avståndet med en halv procent för de aktuella hushållskonstellationerna.

Avslutningsvis, mot bakgrund av det som framkommit i denna utredning blir våra övergripande – och närmast självklara – policy-rekommendationer följande. För det första, att i möjligaste mån se till att alla har grundläggande inkomst genom att få in så många mänskor som möjligt på arbetsmarknaden och hålla dem kvar inom de allmänna försäkringssystemen. För det andra, borde man överväga en automatisk justering av de skattefria behovsprövade bidragsnivåerna efter förändringar i kostnadsnivån för att undvika försämrade villkor för de utsatta och behålla transparensen i bidragssystemet. Slutligen, så kunde man även överväga insatser för att informera om rättigheten till utkomststöd.

Hela rapporten om ekonomisk utsatthet och social trygghet 2016 finns tillgänglig nedan: