Slututvärdering av Landsbygdsutvecklingsprogrammet för landskapet Åland 2007-2013

Landsbygdsutvecklingsprogram med fokus på jordbruksproduktion

I den här rapporten redovisas resultaten från slututvärderingen av Ålands Landsbygdsprogram 2009-2013, det s.k. LBU-programmet. Förutom en genomgång och analys av programmets genomförande och utvärdering av axlar och åtgärder, innehåller rapporten även slutsatser och förslag till anpassningar och förbättringar i genomförandet av det nya programmet och inför framtida programperioder. Utvärderingen har genomförts inom ramen för de riktlinjer som EU tagit fram.
Arbetet har genomförts i nära samarbete mellan Nordregio (huvudansvar) och ÅSUB. I evalueringsuppdraget har ingått förutom den här slutvärderingen och en tidigare halvtidsrapport även årliga uppföljningsrapporter (2011-2014) samt årliga lärseminarier.

Utvärderingens huvudsakliga resultat

Det åländska landsbygdsutvecklingsprogrammets övergripande målsättning har varit att landsbygden och skärgården skall behålla sin dragningskraft som bosättnings- och företagsort trots strukturförändringar och omställningar inom det traditionella lantbruket. Samtidigt skall landskapsbilden behålla de traditionella drag som den mångåriga hävden skapat. En grund för programmet har varit att lantbruksproduktionen i kombination med livsmedelsförädlingen också i fortsättningen skall vara en basnäring på landsbygden i kombination med utvecklande av diversifierat landsbygdsföretagande varför målsättningen med programmet också varit att lantbruksproduktionen skall utveckla en hög konkurrenskraft baserad på hög effektivitet, hög produktivitet, hög kvalitet och hållbart utnyttjande av naturtillgångar. På Åland har jordbruket traditionellt setts som viktigt, bland annat genom dess koppling till livsmedelsproduktion i stort, skapandet av kollektiva nyttigheter som att hålla marken öppen och genom bidrag till att attrahera turister. Att LBU-programmet har sina rötter i jordbruksstödet syns tydligt i designen.

Ett centralt utvärderingsverktyg är den så kallade interventionslogiken, där sambandet mellan budget, åtgärder, mål och effekter fastställs. Syftet med interventionslogiken är att göra en logisk bedömning av en åtgärds möjligheter att bidra till programmets måluppfyllelse. Även om man utifrån interventionslogiken kan finna vissa belägg för att programmets fokus på kompensationsbidrag och jordbruk i allmänhet bidrar till de målsättningar man har så måste man överväga om andra upplägg och prioriteringar möjligtvis skulle skapa bättre sammanhållning inom programmet eller uppnå målsättningarna mer effektivt. Eftersom adekvata uppföljningssystem på miljö och landskapsområdet inte etablerats inom programmet är det dessutom svårt att bedöma måluppfyllelse och kostnader för att väga dessa mot alternativa metoder att uppnå dessa mål för landskap, miljö och natur på Åland.

Det är svårt att bedöma i vilken grad man har uppnått denna målsättning eftersom programmet bara är en byggsten bland många, och eftersom de dimensioner man nämner påverkas starkt av stora och långsiktiga trender i samhället (globalisering, urbanisering, demografisk utveckling, digitalisering, mm). Några av målsättningarna är dock lättare att relatera till och bedöma utifrån just Landsbygdsprogrammets innehåll och genomförande. Programet har bidragit till att ”landskapsbilden behållit de traditionella drag som den mångåriga hävden skapat”, både genom kompensationsbidrag, miljöstöd och genom startstöd, bara för att nämna några åtgärder med bäring på detta och där deltagandegraden varit sådana att man måste anta att programmet har haft en effekt i sammahanget.

Även målen om att ”lantbruksproduktionen i kombination med livsmedelsförädlingen också i fortsättningen skall vara en basnäring på landsbygden i kombination med utvecklande av diversifierat landsbygdsföretagande” har till viss del mötts upp av programmet och de åtgärdsspecifika utvärderingarna i rapporten visar på positiva effekter av investeringsstöd, för innovation, och för breddning av vissa verksamheter mot besöksnäring och vidareförädling av livsmedelsprodukter. Trots att programmet bara stöttat ett mindre antal av aktörerna vad gäller de mer riktade åtgärderna har man varit en del av processen i att lantbruksproduktionen skall utveckla en hög konkurrenskraft, ha en hög produktivitet, hög kvalitet och hållbart utnyttjande av naturtillgångar.

Investeringar

När det gäller de mer specifika axlarna och åtgärderna så är det värt att notera att målet med åtgärderna inom axel I syftat till att utveckla strukturen bland lantbruksföretagen, öka effektiviteten, höja kompetensnivån och höja kvaliteten inom lantbruksproduktionen och vidareförädlingen för att detta i sin tur skall leda till ökad konkurrenskraft och ökad lönsamhet. Investeringarna har bestått av förnyelse och expansion av verksamheterna i form av ny- och tillbyggnad samt modernisering av ladugårdar, införande av automatiserad foderhantering och mjölkningsrobotar, gödselvårdsanläggningar, modernisering av hönshus, fårhus, nya former av lager, kylanläggningar samt förpacknings- och sorteringsanläggningar. Exempelvis diskuterar utvärderarna modernisering inom mjölkproduktionen, där man kan notera att produktionen per ko är hög på Åland jämfört med för Finland som helhet vilket är en stor konkurrensfördel. Inom fruktodlingen har Åland genom programmet blivit en föregångare i landet vad gäller utveckling av lagring och sortering av äpplen.

Många av de som haft stöd inom axel I hade inte genomfört investeringen utan stöd, och det är tydligt att investeringsstöden tidigarelägger investeringar, ökar storleken på satsningarna och även är en möjlighet för myndigheterna att styra investeringar mot miljöåtgärder eller annat man efterfrågar.  Men har stödet trots det en så kallad dödvikt? Det är tydligt att så delvis är fallet eftersom några faktiskt svarar att man hade genomfört investeringen i mindre omfattning, vid senare tillfälle (eller båda dessa alternativ) även om man inte erhållit stöd. Några svarar även att man hade genomfört investeringen med enbart halva bidraget, något som också indikerar en dödvikt. Det är tydligt att man i alla fall från respondenternas sida har uppfattningen att företaget finns kvar i hög grad på grund av att man kunnat genomföra de investeringar man fått stöd för. Stöden har också bidragit till att företagen har investerat i ny teknik, samt att man i viss utsträckning har utvecklat nya produkter eller tjänster. Investeringarna har även bidragit till en utveckling inom områdena arbetsmiljö, djurmiljö och miljöpåverkan. Även om man anser att lönsamheten har ökat har man inte totalt sett anställt ny personal.

Utbildning

Utbildningsaktiviteterna inom landsbygdsprogrammet är främst utformat i form av kursverksamhet samt obligatoriska kurser för deltagande i vissa andra åtgärder. Målsättningen är att öka företagarnas kompetens rörande produktion, ny teknik, informationsteknologi, miljö, miljövänlig odling och ekonomi. Det är tydligt att många anser att utbildningarna har förbättrat miljöaspekterna i produktionen, ökat kompetensen inom produktionsprocesser, förbättrat och effektiviserat verksamheten samt förbättrat arbetsmiljön.

Startstöd

Utifrån analyserna av startstödet kan vi dra slutsatsen att många hade tagit över eller startat sina verksamheter även utan startstödet, men i så fall med färre kompletterande investeringar, färre utvecklingar vad gäller inriktningen och möjligtvis vid ett senare tillfälle. Det är svårt att uttala sig om just startstödet påverkat konkurrenskraften och effektiviteten, däremot upplever de flesta att stödet även långsiktigt ökat den ekonomiska aktiviteten ganska mycket eller mycket eftersom man utvecklat verksamheten utöver hur gården såg ut innan övertagandet. Dock menar vi att det troligen finns dödviktsförluster kopplade till stödtypen, även om dessa är svåra att mäta. Dessa uppkommer i de fall som mottagaren ändå hade övertagit verksamheten och via privat investering genomfört samma typer av konkurrenshöjande investeringar.

Innovation

I samband med implementeringen av de nya strukturfondsprogrammen betonar man bl.a. vikten av så kallad ”smart specialisering”, som syftar till att säkra en effektivare användning av offentliga medel och stimulera privata investeringar genom att regionerna satsar sina resurser på ett fåtal viktiga prioriteringar snarare än sprider ut investeringarna på olika områden och sektorer. Ett antal olika element som identifierats som viktiga för att lyckas med detta är bland annat tillämpningen av breda innovationsbegrepp, kritisk massa, regionala förankringsprocesser, bred involvering av olika aktörer, samt gränsöver¬skridande samverkan - mellan regioner, nivåer och sektorer. Även om primärnäringarna på Åland bara utgör en mindre del av sysselsättningen så bildar de kärnan i ett större och ekonomiskt viktigare ”agro-industriellt” kluster. Det finns redan idag en hög grad av kreativitet och innovation inom detta kluster på Åland. Vi konstaterar att det förekommit en rad olika typer av innovationer inom ramen för de olika projekten i programmet. I de flesta fall har det handlat om investeringar i effektivare produktions¬processer, men detta har i sin tur lagt grunden för andra typer av innovationer t.ex. bättre arbetsmiljö, effektivare energiförsörjning och nya produkter, förpackningar, organisatoriska lösningar eller distributionskanaler. I andra projekt har det handlat om utveckling av nya koncept inom turistsektorn, som ofta kombinerar fysiska produkter och tjänster eller nya metoder för utveckling av företag. De flesta resultaten på kort sikt handlar om möjligheter till bättre lönsamhet och större omsättning genom ökad försäljningsvolym, högre priser samt minskade kostnader genom effektivisering.

Miljö

Programet har med största sannolikhet bidragit till att många marker fortsatt brukats, dvs. man har hållit tillbaka en viss nedläggning inom jordbruket. Kompensationsbidraget har fungerat som ett instrument för att bevara natur- och kulturlandskapet i den mån som det bidragit till bibehållen produktion. Eftersom åtgärden omfattar i stort sett allt jordbruk på Åland så bedöms att effekterna haft en god möjlighet att påverka miljösituationen inom programområdet. Man skulle möjligen kunna stärka denna effekt genom att starkare koppla tvärvillkor till åtgärden.

Arealen för fånggröda och minskad gödsling når inte upp till de målsättningar man haft i programmet. Inte heller skyddszoner har anlagts i den utsträckning man hade hoppats. Effekterna vad gäller en minskning av växtnäringsläckage har troligtvis varit lägre än de man hoppats på. Dock har omfattningen av alla åtgärder som bidrar till att minska kemiska bekämpningsmedel ökat. Anslutningsgraden för naturbeten är hög i förhålande till hur det sett ut tidigare på Åland. Det är mycket troligt att den kraftiga ökningen av extensiv vallodlingen och den ekologiska djurproduktionen kan ha haft en positiv inverkan på biologisk mångfald. Bilden som växer fram är således komplex, där vissa miljömål troligtvis har uppnåtts medan andra inte. Totalt sett så har dock troligtvis miljösituationen på Åland påverkats positivt av åtgärderna inom programmet, men det är i detta läge helt omöjligt att bedöma nivåerna för detta och relatera dem till kostnaderna.

Leader och landsbygdsutveckling

Frågan om livskvalitet är mycket komplicerad att svara på, dels så är det mycket subjektiva mått som ingår i begreppet, dels är det väldigt svårt att mäta och utvärdera. Det är svårt att göra strikt kausala kopplingar mellan enskilda projekt (t.ex. en upprustad bygdegård, en kurs eller skyltning av platser för rekreation) och livskvaliteten för människor som arbetat med projektet eller bor i ett område där man möjligtvis nyttjar denna plats. Ett resonemang landar då snarare i att lyfta fram det positiva i processer och stärkande av lokal kapacitet – och en framåtsyftande diskussion kring möjligheterna att via lokalt engagemang bidra med service och insatser i lokalsamhället som på sikt bidrar till platsers utveckling och livskvalitet för de som lever där. Många projekt har haft som mål och inriktning att främja möjligheterna till gemenskap och gemensamma aktiviteter, inom idrott eller i termer av sammanhållning i lokalsamhället. Andra typer av projekt som kan antas ha förbättrat livskvaliteten rör kulturutbud miljö och natur.

Slutsatser och rekommendationer

Det finns en övergripande logik inom programmet, som stämmer väl med ambitionerna i nationella och EU-gemensamma strategier. De Europeiska strategierna har dock ändrat sin inriktning något och landsbygdsprogrammet skall i fortsättningen samverka mer med övriga fonder (ERUF, Socialfonden, Havs och Fiskeprogrammet) inom ramen för en partnerskapsöverenskommelse och en gemensam strategisk ram. Detta kommer ställa större krav på genomförandet av åtgärder som faller under Lokalt Ledd utveckling och även kopplingen mellan åtgärdar i samtliga axlar och övriga fonder. Eftersom genomförandeorganisationen är liten och förväntningarna på olika insatser är stora är det viktigt att utveckla effektiva samarbeten och att stärka genomförandeorganisationen genom ökad samverkan. Man bör öka kommunikationsinsatserna genom samverkan med andra aktörer, framför allt avseende åtgärder som inte riktigt implementerades i förra programperioden, och förbättra kopplingarna mellan Leader och övriga delar av programmet.

En tydligare koppling i programmet mellan åtgärders och axlars målsättningar, åtgärder, utfall, resultat, effekter och de mål som satts upp för utgångsindikatorerna efterlyses, dvs en tydligare interventionslogik. Detta skulle ge en klarare bild av vilka insatser som genomförs, varför och vilken data som måste samlas in för att kunna mäta effekterna av insatserna. Utvärderarna understryker värdet av att samla in data på åtgärdsnivå för att öka möjligheterna att följa effekter av enskilda insatser. Detta gäller specifikt för miljöåtgärderna som utgör en så stor del av programmet, men även vad gäller investeringsstödens effekter på lönsamhet och konkurrenskraft.

Under programperioden som nu har utvärderats så har utvärderare varit kopplade till programmet för att kontinuerligt arbeta med kunskapsunderlag, återkoppling och lärseminarier kring programmet, dess innehåll, utvärdering och praktiskt genomförande. Vi rekommenderar att man etablerar någon liknande struktur, antingen på liknande sätt som tidigare, eller genom att man på landskapsregeringen arbetar med projekt med följeforskning.

Rekommendationer kopplade till specifika åtgärder eller teman

Fördjupningsstudien om innovation visar att många projekt inom LBU har varit innovativa till sin karaktär vad gäller allt från effektivisering av produktionsprocesser och utveckling av nya produkter, tjänster eller koncept, till utveckling av organisationslösningar, ofta parallellt. Många av projekten tycks redan idag ha generererat olika typer av resultat och effekter – för deltagande företag, för Ålands utveckling och för utvecklingen branschen som helhet. Genom att ta detta i beaktande bör programmet kunna utvecklas ytterligare i nästa programperiod. För att uppnå EU:s ambitioner om smart specialisering lyfter man i olika sammanhang fram bred involvering och samverkan mellan aktörer inom olika sektorer (offentlig, akademisk, privat och ideell) som en viktig förutsättning för förankring och långsiktiga insatser. Här bör Åland kunna dra nytta av att vara en liten region, med nära relationer mellan aktörerna. Även det faktum att det finns en stark förankring utanför regionen, bl.a. genom export och utbildning, bör kunna utnyttjas och kanske förstärkas ytterligare. För en liten region med begränsat antal aktörer och liten volym blir det speciellt viktigt att löpande fånga upp utvecklingsinsatser utanför regionen och samverkan med aktörer utanför regionen.

Redan i halvtidsutvärderingen konstaterades att landskapsregeringen haft svårt att genomföra vissa typer av insatser som riktas mot entreprenörer och företagare. Det gäller exempelvis åtgärden Samverkan för utveckling av nya produkter, processer och tekniker. Även insatser inom åtgärden Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk är begränsade. Inom åtgärden Etablering och utveckling av företag har målsättningen för antal mikroföretag som fått stöd uppfyllts, men projekten är små och etableringen av nya företag begränsad. I halvtidsutvärderingen efterlystes fler proaktiva åtgärder inom dessa områden. I framtida program skulle LEADER kunna spela en roll för att nå ut till andra målgrupper, exempelvis entreprenörer och företagare i olika branscher.

Utvärderingsteamet har bestått av fler medarbetare på Nordregio och ÅSUB som under programperioden bidragit till olika rapporter och seminarier. I utvärderingsteamet för denna slututvärdering har ingått från Nordregio Dr. Gunnar Lindberg. Inom ÅSUB har direktör Katarina Fellman och utredare Johan Flink genomfört uppdraget. Utredarna har även haft stor nytta av ett examensarbete från SLU i Sverige genomfört av Elina Lindroos. Även fil.lic. Bjarne Lindström har bidragit under delar av uppdraget.

Närmare upplysningar om utvärderingen ger Katarina Fellman, katarina.fellman[at]asub.ax.

Hela rapporten kan läsas här.