Utvärderingen av LBU-programmet för Åland 2014–2020. Årsrapport för 2019, med tematiska fördjupningar
En tematisk årsrapport för utvärderingen av Landsbygdsutvecklingsprogrammet för Åland 2014-2020 har nu godkänts av landskapsregeringen och publicerats på ÅSUBs hemsida. ÅSUB utvärderar tillsammans med forskningsinstitutet Nordregio LBU-programmet för Åland. Programmet omfattar 58,5 miljoner euro (55,5 miljoner delfinansierat av EU samt 3,1 miljoner ytterligare nationell finansiering).
ÅSUB har tillsammans med forskningsinstitutet Nordregio i uppdrag av landskapsregeringen att utföra en oberoende utvärdering av Landsbygdsutvecklingsprogrammet för Åland för perioden 2014–2020. Utvärderingsinsatserna kommer att pågå fram till 2024. Landsbygdsutvecklingsprogrammet omfattar en budget uppgående till 58,5 miljoner euro, varav EU delfinansierar programmet med 20,7 miljoner euro. Programmet inbegriper fem av EU:s sex unionsprioriteringar med övergripande målsättning att bidra till en hållbar ekonomisk och smart utveckling som fokuserar på produktivitet och miljömässig hållbarhet samt bidra till mer lönsamma och livskraftiga lantbruksföretag och ett aktivt lantbruk och landsbygd.
Syftet med den löpande utvärderingsprocessen är att förbättra kvalitet, effektivitet och måluppfyllelse i genomförandet av programmet. Syftet är också att utvärderingsresultaten skall ge information inför planering av framtida landsbygdsutvecklingspolitik. Utvärderingen skall bidra till ett bättre riktat stöd för landsbygdsutvecklingen och stöda en gemensam läroprocess. En central del i utvärderingsuppdraget är att besvara de utvärderingsfrågor som kommissionen fastställt. Rapporten lyfter fram rekommendationer om hur programmet under programperiodens sista del kan fokuseras med utgångspunkt i kommissionens frågor.
Utvärderingsgruppen vill passa på att rikta ett stort tack till alla som deltagit i intervjuer och på annat sätt bidragit med underlag för vårt uppdrag.
Utvärderingen av det åländska landsbygdsprogrammet 2014–2020 tar sats i årliga utvärderingsrapporter. Inom ramen för de årliga rapporterna genomförs vartannat år tematiska fördjupningar inom specifika områden som kräver extra analys för att säkerställa god uppföljning och styrning i genomförandet. I årets rapport har två teman tagits fram i diskussion med Ålands lanskapsregering, effekter av förändrade arealkrav samt effekter av jordbrukets investeringar inom LBU-programmet.
Tema 1: Effekter av förändrade arealkrav
Bakgrunden till tema 1 är en pågående diskussion inom landskapet om huruvida stödet till jordbruken i större utsträckning bör riktas till lantbrukare som har jordbruket som huvudsyssla framom till gårdar som har jordbruket som bisyssla till annan huvudsyssla. Det finns idag ett minimikrav för arealstödet som i viss utsträckning är beroende av gårdarnas produktionsinriktning, för trädgårdsodling är minimiarealen lägre. I denna tematiska fördjupning undersöks hur mycket jordbruksmark som skulle beröras om minimikravet höjdes, samt karaktären på de som skulle drabbas. För att undersöka effekterna av förändrade arealkrav har data beställts från Livsmedelsverket. Med dessa data som grund har analyser gjorts av hur stor del av stödutbetalningarna, hur stor del av marken, vilka huvudproduktionsinriktningar samt hur många av gårdarna som skulle påverkas om arealkraven höjdes från tre hektar till fem, tio respektive femton hektar. Även stödmottagarnas åldersstruktur analyseras.
Sammantaget visar analyserna att de totala effekterna på utbetalade stödbelopp skulle vara marginella för samtliga stödformer vid en höjning av arealkravet till fem hektar. Då gränsen höjs till tio hektar fyrfaldigas effekten av kravändringen och uppgår då till 2,7 procent (166 000 euro) av 2019 års stödnivå. En ytterligare höjning till 15 hektar innebär att stödminskningen dubbleras ytterligare en gång, och skulle då uppgå till 5,5 procent (342 000 euro) av 2019 års stöd.
Antalet stödmottagare skulle minska märkbart vid höjda arealkrav. Av dagens 393 stödmottagare skulle 23 mottagare inte vara stödberättigade om man höjde till fem hektar. Vid en höjning till tio hektar skulle 63 mottagare falla bort. Vid det högsta kravet skulle nästan var fjärde mottagare, 92 stycken, inte längre uppfylla kraven. De regionala skillnaderna är tydliga. Skärgården skulle drabbas betydligt hårdare än Fasta Åland ifall man höjde arealkraven. Samtliga av de undersökta höjningarna skulle procentuellt slå dubbelt så hårt mot stödbetalningarna i skärgården jämfört med Fasta Åland.
Effekterna på mängden utbetalt stöd vid höjning av arealkraven är betydligt mindre idag jämfört med 2010. Den pågående strukturomvandling mot färre och större gårdar har minskat den potentiella effekten av höjda arealkrav, eftersom en allt mindre andel av jordbruken finns i de minsta kategorierna. De gårdar som inte skulle vara stödberättigande under de testade justeringarna av reglerna skiljer sig tydligt från övriga. Den mest iögonfallande skillnaden är mängden vallodling.
Andelen stödmottagare som fyllt 65 år är klart högre på de gårdar som skulle falla bort vid högre krav än de som skulle uppfylla kraven.
Slutsatser och rekommendationer: förändrade arealkrav
Det kan konstateras att en höjning av arealkravet sannolikt leder till att en stor del av den mark som inte längre skulle vara stödberättigad lösgörs för större gårdar och att ett ökat utbud av mark skulle vara positivt för de gårdar som klarar av de nya kraven och som kan ta del av detta utbud. Det konstateras också att arronderingsproblematiken på Åland, där en gårds marker många gånger är opraktiskt utspridd geografiskt, inte nödvändigtvis skulle avhjälpas, även om möjligheterna att hitta tillgänglig arrendemark närmare sin gård bör öka ju mer utbudet ökar. Antalet stödmottagare skulle minska vid ökade arealkrav och det skulle sannolikt leda till en föryngring. De strukturella förändringar som skett de senaste nio åren innebär att de procentuella effekterna på stödbelopp av strängare arealkrav minskat. Då motsvarande analys gjordes för nio år sedan konstaterades att de allvarligaste effekterna av höjda arealkrav drabbar skärgården. Årets analys visar att de ojämna regionala effekterna av höjda arealkrav ytterligare har förstärkts. Om programorganisationen går vidare med planeringen av höjda arealkrav rekommenderas att målsättningarna för förändringarna specificeras, och möjligheten att uppnå målen bedöms. Inför en förändring i arealkravet bör även följdverkningarna i form av omstrukturering av jordbruksmarken, de regionala verkningarna och möjliga miljökonsekvenser inkluderas i beslutet. Slutligen bör även effekterna på kvarvarande stödmottagare i form av delvis förlorade stöd tas i beaktande vid regelförändringar.
Tema 2: effekter av jordbruksinvesteringar samt motiv bakom investeringar
Åland har en hög ambitionsnivå gällande investeringar jämfört med andra nordiska EU länder. Men precis som i Norden och resten av EU släpar implementeringen (d v s utbetalningar) av stödet efter.
Det är mot den bakgrunden som tema 2 undersöker effekter av jordbruksinvesteringar samt motiv bakom investeringar. Inom tema 2 har det genomförts 12 intervjuer med lantbrukare som har sökt och beviljats investeringsstöd inom Landsbygdsutvecklingsprogrammet (LBU). För att få mer information om investeringsviljan hos lantbrukare på Åland har det även genomförts 4 intervjuer med lantbrukare som har tagit emot arealstöd men som inte har sökt något investeringsstöd. Därtill är intervjuerna ett sätt att lyfta lantbrukarnas röster i diskussionen om LBU-programmet.
Investeringsstöd till primärproduktion under programperioden 2014–2020 motiveras primärt av att produktiviteten och konkurrenskraften måste öka inom det åländska lantbruket. För att detta ska uppnås behövs investeringar i produktionshöjande åtgärder och ny teknik.
Generellt är sänkta kostnader och ökad produktivitet de vanligast nämnda motiven till investeringar. De flesta av intervjupersonerna säger att de hade genomfört sina investeringar även utan stöd från Landsbygdsutvecklingsprogrammet. Flera intervjuade bedömde dock att investeringen antagligen hade gjorts senare, eller med billigare eller äldre teknik. Merparten av intervjupersoner nämner att deras investering fick de effekter som eftersträvades men även att vissa investeringar medfört oväntade positiva effekter. Ökad produktivitet är den effekt som nämns absolut flest gånger tillsammans med sänkta kostnader och energieffektivisering. En oväntad positiv effekt av några av investeringarna var också ökat samarbete mellan lantbrukare.
Lantbrukarna som har gjort stödberättigande investeringar har olika förklaringar till varför de inte har sökt stöd inom LBU-programmet. Några menar att procentandelen är för låg, att det är svårt att göra en snabb investering inom LBU-programmets ansökningsprocess samt att processen är för tidskrävande och byråkratisk.
Även om omvärldsfaktorer inte verkar ha påverkat nämnvärt menar flera av intervjupersonerna att det finns en ökad osäkerhet kring snabba förändringar i lantbrukets produktionskedjor samt förändringar i klimatet. De nämnda omvärldsfaktorerna har ökat behovet av flexibilitet för att klara sig under nya svårare förutsättningar. Vissa av lantbrukarna kopplar vikten av flexibilitet till behov av nya investeringar. Överlag är intervjupersonerna positiva till den kontakt de har haft med landskapsregeringen i och med ansökningsprocessen. De flesta kommentarerna handlar om att kontakterna har varit tillmötesgående samt gett bra stöd. Många menar också att det har skett stora förbättringar i datasystemet sedan början av programperioden men att det fortfarande är onödigt krångligt.
Slutsatser och rekommendationer: motiv bakom och effekter av investeringar
Lantbrukarna som har intervjuats är i huvudsak nöjda med investeringarna som primärt motiverats av sänkta kostnader och ökad produktivitet. Gällande effekter har investeringarna bidragit till ökad produktivitet, sänkta kostnader, och energieffektivisering. Till viss del har investeringarna också lett till ökat samarbete mellan de åländska lantbrukarna, detta särskilt i och med investeringar i en tork, ett flislager och uppdrivning av plantor. Investeringarna ses som viktiga för lantbrukets framtida konkurrenskraft. För vissa har investeringen resulterat i ökad dygnssysselsättning samt årssysselsättning oberoende av väder och klimat, vilket långsiktigt är bra för lantbruket. Gällande omvärldsfaktorer menas att det finns en ökad osäkerhet i och med snabba förändringar i produktionskedjor eller förändringar i klimat. Det gäller att vara flexibel. Vissa kopplar ihop denna flexibilitet till investeringar. Till exempel har investeringar i bevattningssystem och avsaltningsanläggning underlättat de svåra perioderna av torka. Intervjupersonerna är positiva till den kontakt de har haft med landskapsregeringen i och med ansökningsprocessen. Trots det nämns förbättringsmöjligheter i ansökningsprocessen som genomförande organisationen rekommenderas att se över i och med framtagande av nytt LBU program. Bland annat framkommer önskemål från lantbrukare att förenkla och göra ansökningsprocessen mer flexibel för nya typer av företag, för mindre investeringar samt när lantbrukare gör gemensamma investeringar. Baserat på utvärderingens analyser framkommer även att det ser ut att finnas behov att komplettera jordbruksstöden med fler olika instrument, såsom garantier för lån.
Avslutningsvis
Att hitta rätt balans i avvägningar mellan bevarande och produktion är centralt för en lyckad landsbygdsutveckling. Under utvärderingens gång har den potentiella konflikten mellan - å ena sidan - ett miljömässigt hållbart lantbruk med hänsyn till biologisk mångfald och klimat, och – å andra sidan - ett ekonomiskt lönsamt lantbruk uppmärksammats. Denna konflikt är historiskt betingad och inte unik för Åland. För närvarande (februari 2020) debatteras den i Bryssel mellan de olika arbetsgrupperna (primärt arbetsgruppen för miljö och arbetsgruppen för jordbruk) som sätter upp ramarna för nästkommande programperiod för den gemensamma jordbrukspolitiken. Att hitta rätt balans i avvägningar mellan bevarande och produktion är centralt för en lyckad landsbygdsutveckling. För att vara proaktiv i detta arbete rekommenderas att arbetet med Ålands hållbarhetsstrategi fortsätter och att om programorganisationen önskar kunskap om effekterna på den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet så krävs en längre mätperiod (långsiktighet) och andra resurser än vad som finns tillgängliga inom utvärderingen av landsbygdsprogrammet i nuvarande avtal.
Hela rapporten finns att läsa på länken nedan.