Vilka krav kan vi ställa på framtidens kommuner?

De åländska kommunerna har i dagsläget relativt omfattande uppgifter med beaktande av deras storlek. Utvecklingen med en åldrande befolkning, ökande pensionsavgångar, framtida arbetskraftsbrist samt ökande specialisering och växande kompetenskrav inom den offentliga serviceproduktionen hör till välfärdskommunens utmaningar. Likaså ställer den ekonomiska nedgången och den växande integrationen krav på kommunernas kapacitet att möta förändringar.

Fokus i diskussionsunderlaget ligger huvudsakligen på kommuninvånarens perspektiv, och som en följd av det, på de olika serviceområden som våra kommuner ställer till invånarnas förfogande. Senast debatten om kommunernas organisation var aktuell på Åland resulterade diskussionen framför allt i en reform av landskapsandelarna till kommunerna där driftssidan av kommunernas ekonomi stärktes. Den allmänna ekonomiska nedgången har dock synliggjort flera små kommuners sårbarhet både vad gäller inkomst- och utgiftssidan.

I rapporten diskuteras de krav som kan ställas på den offentliga sektorns service och organisationen av serviceproduktionen, samt vad kraven har för betydelse för brukaren av välfärdstjänsterna. De viktigaste kriterierna som diskuteras är kvalitet och kompetens, demokrati och delaktighet, produktivitet och effektivitet samt tillgänglighet. Utvecklingen av de senaste årens reformer i våra grannländer sammanfattas och några av de första utvärderingarna av de processerna diskuteras. Redan i de första utvärderingarna syns positiva resultat när det gäller kriterier som servicekvalitet, effektivare administration och utjämning av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna.

Den kommunala sektorns organisation på Åland analyseras på ett övergripande plan och sambandet mellan kostnader per enhet och kommunstorlek granskas. I analysen av sambandet mellan kostnader och kommunstorlek framkom att sambandet är störst inom grundskolan, men även inom daghemsverksamheten och den kommunala förvaltningen verkar sambandet vara relativt tydligt. Att resultatet inom till exempel äldreomsorgen och biblioteksverksamheten skiljer sig, visar på att kommunstorleken inte behöver vara den avgörande faktorn för hur höga kostnaderna per enhet är. Hur verksamheterna organiseras, och naturligtvis även åldersstrukturen och omfattningen på aktiviteterna inom en verksamhet, har avgörande betydelse för kostnadsnivån.

Rapporten mynnar ut i några förslag till vad som kunde vara nästa steg i processen för att skapa ett relevant kunskapsunderlag för framtida beslut i frågorna, ett underlag som har servicen och brukarna i centrum för förnyelsearbetet. I slutsatserna lyfts dels några teman fram som kan tas med i den fortsatta politiska diskussionen. Dels summeras ett par kunskapsluckor som finns inom området på Åland och som tydliggjorts i samband med utarbetandet av diskussionsunderlaget.

För det första är det viktigt att i den fortsatta politiska diskussionen klargöra vad man har för syfte med förändringar i den offentliga organisationsstrukturen. Vilket är det övergripande målet? Förväntar man sig att produktiviteten ökar och att utgifterna faktiskt sjunker eller att man helt enkelt genom organisationen säkrar att servicen kan erbjudas invånarna långsiktigt och på ett likvärdigt sätt med de resurser som står till förfogande?

Diskussionerna om den framtida strukturen inom den kommunala sektorn är ofta rätt laddad. Ett uppslag för den fortsatta diskussionen är därför att fokusera på sektorerna inom de offentliga verksamheterna och bygga vidare på de befintliga samarbetsmönstren i den fortsatta utvecklingsprocessen. Detta för att undvika att debatten låser sig och processen stelnar i ett bevakande av positioner. Att ta utgångspunkt i inarbetade samverkansmönster innebär därtill att man så att säga redan har tagit hänsyn till flera av de kriterier som diskuterats i rapporten. De befintliga samarbetena har utvecklats för att bredda kompetensen i organisationerna, för att det ska vara rimlig storlek på produktionsenheterna samt för att få en ändamålsenlig verksamhet ur ekonomiskt perspektiv. Även funktionaliteten ur ett regionalt och geografiskt perspektiv har redan beaktats i framväxten av dagens olika samarbeten kommunerna emellan. Fokuseringen på sektor, framom antal kommuner, kan även göra det lättare att pröva nya verksamhetsformer och organisationer.

Vidare, i belysningen av den åldrande befolkningen, borde frågan diskuteras om vad den offentliga sektorn själv ska producera för att garantera att krav som lika behandling av invånare, kvalitet, tillgänglighet, inflytande, sekretess, rättsskydd och liknande uppfylls. Och vilka tjänster kan tillgodoses via andra kanaler? Vilken typ av tjänster kan den offentliga sektorn köpa in av till exempel privata aktörer och ideella organisationer? Vilken blir den offentligt finansierade välfärdens framtida roll?

En betydande del av diskussionen i den här rapporten har handlat om vilka principer och kriterier som prioriteras i utvecklingsarbetet inom den offentliga sektorn. Politiker inom olika grupperingar driver vissa hjärtefrågor, de ansvariga tjänstemännen driver utvecklingsarbetet utgående från sin kommuns perspektiv, och näringslivet har tagit initiativ till diskussion om kommunsammanslagningar med utgångspunkt från sina intresseområden. Däremot vet vi idag inte vad kommuninvånarna själva anser, alltså vad brukarna av de kommunala tjänsterna har för åsikter om vad som är viktigt. Hur stor betydelse har frågor som närdemokrati, identitet, servicekvalitet, likabehandling, integritet och tillgänglighet för invånarna? Vad är viktigast för dem? Har invånarna samma syn vad gäller alla kommunala verksamhetsområden eller ser prioriteringarna olika ut inom olika områden? Här finns en kunskapslucka som borde täppas till för att kunna fatta väl underbyggda beslut om den offentliga servicen. En sådan undersökning riktad till invånarna skulle med fördel kunna kombineras med en mer traditionell uppsättning frågor för att undersöka brukarnas syn på olika delar av de kommunala verksamheterna.

Mot bakgrund av Nobelpristagaren Paul Krugmans tes om att produktiviteten inte är allt - men på lång sikt nästan allt, så skulle det också vara av stort intresse att utveckla de ekonomiska nyckeltalen för att på ett mer jämförbart sätt kunna följa utvecklingen inom olika sektorer. Det skulle vara värdefullt att utveckla ett produktivitetsmått för respektive sektor för att kunna jämföra effektiviteten och utvecklingen av produktiviteten. Produktivitetsmåttet skulle utgöra ett strategiskt underlag för det framtida beslutsfattandet inom den offentliga sektorn. I Riket har kommunstrukturreformen följts inom ramen för flera forskningsprojekt. En forskningsrapport från Finlands Kommunförbund visar på det intressanta sambandet att såväl tillfredsställelsen med servicen som arbetslivskvaliteten i genomsnitt är bättre inom verksamheter där kostnaderna per enhet är låga. Såväl brukarna som de anställda är således mest nöjda i organisationer där produktiviteten är hög.

Hela rapporten kan du läsa här.